Двухгодичные спринты: почему существующая система госзакупок мешает развитию государственных ИТ
Система госзакупок становится тормозом на пути цифровой трансформации. Жестко регламентированные правила заключения госконтрактов приводят к тому, что ведомства лишены возможности быстро внедрять инновации, закупать оборудование, которое им реально необходимо, и пользоваться услугами проверенных поставщиков. Минкомсвязи планирует провести реформу системы госзакупок ИКТ. CNews вместе с экспертами проанализировал предложения министерства.
Проблемы 44-ФЗ
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ начал действовать с 1 января 2014 г. как замена действовавшему с 1 января 2006 г. 94-ФЗ. За время существования 44-ФЗ в него было внесено множество изменений, однако до настоящего времени он вызывает нарекания как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков. Причем не только в ИТ, но и во всех других сферах деятельности.
Основные претензии — процедура проведения госзакупок чрезмерно регламентирована, фактически единственным способом закупки является электронный аукцион, а главный критерий определения поставщика — цена. В итоге любая госзакупка превращается в длительный процесс: ее надо спланировать заранее: за год-два до проведения, заложить в программу деятельности ведомства и бюджет, тщательно подготовить всю конкурсную документацию, провести аукцион по жестким правилам и в результате получить не всегда устраивающий заказчика результат.
При этом противники закона говорят о том, что такой подход на деле отнюдь не является серьезным препятствием на пути коррупционеров. Зато серьезно усложняет жизнь порядочным организаторам госзакупок, которые хотели бы получить по-настоящему качественные продукты, которые, как известно, не всегда бывают самыми дешевыми. «В нашей стране 80% госзакупок проходит на аукционах, в то время как в других странах аукцион занимает не более 1%. Он возможен тогда, когда заказчик может однозначно сформулировать описание товара и определить его среднерыночную стоимость. В остальных случаях он приводит к монополизации и сговору, — уверен Алексей Ульянов, директор Института повышения конкурентоспособности. — Надо отказываться от аукционов, переходить к конкурсам и запросам предложений и разрешить ценовые переговоры для сложных товаров».
Применительно к сфере ИТ, законодательство о госзакупках отстает от жизни лет на 10. Об этом говорилось еще год назад на Восточном экономическом форуме во Владивостоке. Такую точку зрения высказал занимавший тогда пост заместителя председателя правительства России Максим Акимов, и с ним согласились представители Минэкономразвития и Минкомсвязи. Максим Акимов уточнил, что 44-ФЗ делает невозможным заказ услуг по итеративной, гибкой разработке информационных систем, закупку решений у двух или трех поставщиков для того, чтобы не попасть в технологическую зависимость от решений определенных провайдеров.
Участники рынка говорят о том, что в существующем виде 44-ФЗ приводит к тому, что бороться за большие проекты могут только компании, способные покрыть «кассовые разрывы» между оплатой работ своего персонала или субподрядчиков и получением денег от заказчиков, — выплаты авансов по госконтрактам не предусмотрены. Дополнительные сложности создает и существующая система внесения обеспечения контракта. «Обеспечение только тормозит работу, так как с казначейских счетов нельзя даже снять средства без закрытия этапов работ. Это обеспечение не помогает реализации проекта. Мало того, что мы даем банковскую гарантию, так мы еще и деньгами этими не можем распоряжаться. Получается, что мы работаем на банки», — поясняет Александр Калинин, президент НКК.
Еще одна головная боль — процедура выбора победителя конкурса, которая, как правило, происходит по формальным признакам — цене и количеству работающих в компании-подрядчике сотрудников. Из-за этого в государственных ведомствах сохраняется «зоопарк» в пользовательской технике, серверном оборудовании, меняются подрядчики работ по поддержке одних и тех же систем, а значит, тратятся лишние ресурсы. И эти затраты не может оправдать никакая «экономия» на закупках. «Из-за 44-ФЗ возникают разного рода неожиданности, когда к нам приходят совершенно непрофессиональные люди, не имеющие опыта работы с серьезными заказчиками на серьезных проектах, но формально подходящие под критерии (разработка которых — особая боль)», — рассказывал в интервью CNews Михаил Петров, директор департамента цифровой трансформации Счетной палаты России.
Необходимость выходить на конкурс с четко прописанным техзаданием приводит к тому, что ведомства лишены возможности экспериментировать с освоением новых технологий. «От нас требуют такой уровень подробности, который мы самостоятельно никогда не выдержим. Приходится привлекать потенциальных поставщиков к экспертизе, а кто рискнет потратить на это ресурс? И те, кто рискнул, потом закладывают это в цены на тендер. С другой стороны, невозможно, когда внедряешь новую технологию, четко обещать результат. Ты его можешь вообще не получить», — говорит Михаил Петров.
Есть еще несколько моментов, которые мешают развитию отечественных ИТ. По словам Александра Калинина, при госзакупках существуют преференции для российских производителей, но информация об этом заложена во второй части конкурсных заявок. Поэтому, когда открываются первые части, там нет информации, какая компания принимает участие в конкурсе, и эти преференции невозможно учитывать. Было бы правильным, чтобы именно в первой части заявки было сразу ясно, какая техника участвует – российского производства или зарубежного. Непонимание того, есть ли в тендере российская техника или нет, приводит к дезориентации участников. С предложением внести соответствующие поправки от имени игроков ИТ-рынка собирается выступить АПКИТ.
CEO Rubytech Игорь Ведехин предлагает отменить применение Каталога товаров, работ, услуг (КТРУ) в части ИТ, поскольку его использование заметно усложняет и затягивает процесс запуска закупки и получения коммерческих предложений, увеличивает вероятность ошибки при оформлении процедуры и, как следствие, повышает антимонопольные риски.
Дмитрий Казанцев, руководитель департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center, считает, что необходимо отказаться от искусственного ограничения на закупку иностранной продукции и ввести преференционные меры, например, российский поставщик будет иметь 20% ценовую преференцию. По его мнению, ограничения не повышают, а лишь снижают конкурентоспособность российского софта и оборудования уже в среднесрочной перспективе.
«В целом, контроль за процессом в госзакупках давно пора заменить контролем за результатом. Важно не то, как цена контракта отличается от абстрактной начальной (максимальной) цены (НМЦ), а то, как она отличается от рыночной цены. Важен не способ закупки, а то, насколько надежно приобретенное оборудование. Важна не цена контракта сама по себе, а то, как она соотносится с качеством приобретенной продукции, в том числе с потребностью в ремонте, сроком службы, выполнением функций и т.д. И все этот относится далеко не только к ИТ-сфере», — резюмирует Дмитрий Казанцев.
В мае 2020 г. Минкомсвязи выступило с инициативой внесения изменений в 44-ФЗ в части проведения госзакупок в сфере ИКТ. Соответствующее письмо за подписью заместителя министра Олега Пака было отправлено в Минфин, Аппарат правительства РФ, а также руководителям по цифровой трансформации 57 федеральных ведомств. Изменения касаются процедуры выбора поставщика, заключения с ним контракта и его дальнейшего исполнения. CNews вместе с экспертами проанализировал предложения Минкомсвязи.
Контракт с несколькими участниками
Так, Минкомсвязи предлагает внести в законодательство возможность заключения контрактов с несколькими участниками конкурса на оказание услуг по созданию, развитию, вводу в эксплуатацию, эксплуатации и выводу из эксплуатации информационных систем, а также на поставку программно-аппаратных средств и ИКТ-оборудования. По мнению Игоря Ведехина, внесение этой поправки обусловлено спецификой крупных распределенных контрактов. «Государственные информационные системы во многом уникальны, а проекты по их реализации очень масштабны. Поэтому ресурсов одного участника может быть недостаточно для исполнения контракта. Большинство участников рынка избегает подачи заявок на участие в них из-за высоких рисков, связанных с исполнением, а также из-за необходимости привлечения огромного количества ресурсов», — поясняет он.
Возможность заключения контракта с несколькими участниками закупки широко применяется в коммерческих закупках, где его чаще можно встретить под названиями «возможность частичной поставки», или «зонтичные закупки». Этот инструмент используется, например, когда заказчик хочет снизить риск возникновения зависимости от одного поставщика, или когда заказчик нуждается в большом объеме продукции, а никто из поставщиков не может поставить требуемый объем, либо при консолидации партии одним поставщиком потребуется прилагать дополнительные усилия, и стоимость продукции значительно возрастет. В законе о госзакупках возможность заключения контракта с несколькими участниками предусмотрена в ч.10 ст.34 для некоторых прямо поименованных объектов закупки, в число которых сфера ИТ не входит.
Для ИТ единственный способ в рамках одной конкурсной процедуры по 44-ФЗ заключить контракт с несколькими поставщиками — это разбить тендер на несколько лотов и выбрать победителя по каждому из них. Но для этого в разных лотах должны быть разные товары, иначе такое разбиение бессмысленно — победитель будет все равно единственный. При таком подходе возникает проблема с приобретением основных и резервных каналов связи для ЦОДов, закупкой услуг связи для территориально распределенных ведомств, когда в некоторых регионах представлен только один местный оператор, и пр.
По мнению Георгия Сухадольского, руководителя Аналитического центра «Интерфакс-ProЗакупки», расширение перечня, приведенного в ч.10 ст.34, можно только приветствовать. «Хотя, практически у каждого действия есть две стороны, и с точки зрения противодействия коррупции в подобных ситуациях надо будет более внимательно отслеживать потенциальную возможность сговора между участниками», — уточняет он. Александр Калинин, обращает внимание, что в этой поправке речь должна идти не о десятках, а о единицах участников, например, двух-трех.
Поддерживает инициативу Минкомсвязи и Алексей Ульянов, который уверен, что она будет способствовать созданию реальной конкуренции, когда можно выбирать не одного, а несколько победителей.
Особенно это актуально на низкоконкурентных рынках, например, если существуют три поставщика уникальных услуг, востребованных лишь одним заказчиком, то при заключении контракта на год лишь с одним из них заказчик создает ситуацию, при которой через год он получит монополизированный рынок, продолжает Дмитрий Казанцев. По его словам, развитием инициативы могло бы стать право заказчика при расторжении контракта с одним из поставщиков (в том числе в случае расторжения по соглашению сторон) автоматически без проведения дополнительной закупки перераспределять объем контракта пропорционально между оставшимися поставщиками. «Сам по себе институт распределения лота между несколькими участниками давно и успешно апробирован и в коммерческих закупках, и в закупках по 223-ФЗ», — уточняет он.
Контракт жизненного цикла
Второе направление — разрешить заключение контракта жизненного цикла для работ по проектированию, созданию, развитию и эксплуатации ИКТ-инфраструктуры и информационных систем. Понятие «контракта жизненного цикла» существует в 44-ФЗ с первого года его работы. И все это время остается понятием в первую очередь теоретическим. «Необходимо не просто раскрыть это понятие, а сделать его фактором оценки эффективности закупки и, соответственно, фактором выбора поставщика. Причем не только в ИТ-индустрии, но и во всех инфраструктурных проектах, а в и идеале — во всех закупках, где имеют места фактические отношения, связанные с жизненным циклом приобретаемой продукции», — говорит Дмитрий Казанцев.
«К сожалению или к счастью, но не бывает универсальных решений на все случаи жизни. В некоторых проектах бывает эффективней отдать весь проект исполнителю «под ключ» (контракт жизненного цикла), а в некоторых правильней разделить проект на части или стадии, и самостоятельно со стороны заказчика контролировать исполнение каждой из частей, а также управлять «стыковкой» между этими частями. Оптимальная конфигурация проекта зависит от многих факторов, таких как наличие компетенций у заказчика, особенности проекта, ситуация на рынке, но, чтобы всегда иметь возможность достичь наилучшего результата, предпочтительно иметь возможность для гибкого реагирования», — продолжает Георгий Сухадольский.
Сейчас заказчики не могут заказать реализацию проекта одному исполнителю в полном объеме — они вынуждены объявлять несколько конкурсов на каждый его этап и каждый раз сталкиваться с тем, что если в конкурсе победит другой исполнитель, ему понадобится время на то, чтобы разобраться в уже проведенных работах. При этом заказчик вынужден тратить лишние средства на координацию работ разных подрядчиков.
По мнению Александра Калинина, в случае принятия поправки у исполнителя появится дополнительная мотивация делать проект качественно, потому что потом ему же придется его реализовывать и поддерживать. А Игорь Ведехин напоминает, что в случае перехода к контрактам жизненного цикла у исполнителей может возникнуть вопрос, как прогнозировать ценообразование и осуществлять бюджетирование проекта на несколько лет вперед.
Изменение условий контракта
Третье направление — предусмотреть в 44-ФЗ возможность изменения условий контракта, в частности объема или видов выполняемых работ при создании, развитии, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации информационных систем. На сегодняшний день если процесс разработки и последующего внедрения информационной системы уже запущен, то в случае изменения внешних условий (например, законодательства), которые влекут за собой коррекцию сроков выполнения госконтракта, изменение бюджета контракта, требований к работам, их составу и результату, заказчик вынужден расторгать текущий госконтракт по соглашению сторон и объявлять новую закупку. По мнению Игоря Ведехина, это очень затрудняет процесс разработки и внедрения, лишая стороны возможности корректировать проектные подходы и технические решения. «Реализация возможности изменения условий контракта позволяет корректировать объемы и виды выполняемых работ. Единственная проблема здесь может заключаться в следующем: любое изменение контракта влечет за собой изменение его стоимости. Пока не очень понятно, как стороны будут согласовывать их», — говорит он.
«Разумеется, такие изменения должны быть, во-первых, публичными, а во-вторых, опосредоваться публичным же обоснованием. Но само право изменения должно быть не отраслевым, а универсальным», — уверен Дмитрий Казанцев. Отсутствие права на подобное обоснованное изменение приводит вовсе не к экономии бюджетных средств, а к увеличению стоимости контракта: ведь добросовестный поставщик, не собирающийся поставлять некачественную продукцию, должен в момент подачи заявки учесть в составе цены все возможные риски на весь срок действия контракта. На качестве исполнения контракта это сказывается отнюдь не положительным образом.
Предложение Минкомсвязи, фактически, направлено на легализацию услуг по итеративной, гибкой разработке информационных систем. Однако, по словам Ирины Николаенко, ведущего юриста ИТ-компании «Крок», для того чтобы она была принята, надо оценить значимость Agile для государства. «Agile — технология хорошая, но в случае привлечения профессионального, высококвалифицированного исполнителя, которому можно доверять. В противном случае деньги заказчика будут потеряны впустую», — согласен с ней Георгий Сухадольский. По мнению Ирины Николаенко, пока это предложение видится нерабочим в сфере госзакупок. А Георгий Сухадольский считает, что его можно обсуждать только в тесной связи со следующим предложением Минкомсвязи — возможностью установления дополнительных требований к участникам закупки услуг по созданию, развитию, вводу в эксплуатацию, эксплуатации и выводу из эксплуатации информационных систем.
Дополнительные требования к поставщикам
При проведении конкурсов от будущего исполнителя часто требуется специфический опыт работы, существуют специфические требования к наличию инфраструктуры, нужны гарантии финансовой устойчивости. Устанавливая дополнительные требования к участникам, заказчик может обеспечить участие в конкурсах только компаний с соответствующим опытом работы. «Существующая сейчас система позволяет выигрывать закупки кому попало — это могут быть и фирмы-дублеры, и даже несуществующие компании. Они создают мнимую конкуренцию на закупках, но при этом на деле не могут поставить нужную продукцию или оказать необходимые услуги с требуемым качеством», — говорит Алексей Ульянов. По его мнению, предквалификация еще на этапе предторгов совершенно необходима. Если она поможет решить проблему борьбы с картелями и демпингом.
«Компании должны иметь историю на рынке, должны быть авторизованными партнерами производителей, иметь лицензии. Это гарантия заказчику, что все работы будут выполнены с нужным уровнем качества и при разработке проекта применен системный подход», — продолжает Александр Калинин.
Ирина Николаенко не видит необходимости во внесении такой поправки. По ее мнению, дополнительные требования можно прописывать в неценовых критериях оценки заявок участков конкурсов и таким образом устанавливать ограничения для выбора более компетентных участников уже сейчас.
Дмитрий Казанцев согласен, что установление дополнительных требований к участникам — процесс объективный и неизбежный. Вот только бесконечное умножение отраслевых дополнительных требований является наименее эффективным способом решения этой проблемы. По его мнению, куда эффективнее было бы сочетание доверия к заказчику с контролем над результатом, а не над процессом. В контексте требований к участникам закупок это означает, что можно было бы предоставить заказчику право устанавливать любые дополнительные требования к участнику закупки при условии одновременного соблюдения нескольких условий: каждое дополнительное требование непосредственно связано с качеством закупки, что обосновывается заказчиком в составе закупочной документации; оно измеримо, и заказчиком в составе документации установлен уровень в понятных единицах измерения; оно применяется ко всем участникам закупки в равной мере и для каждого требования установлен порядок документарного подтверждения соответствия данному требованию.
Обеспечение контракта
Кроме того, Минкомсвязи предлагает отменить обеспечение контракта для бюджетных учреждений, а для остальных — рассчитывать его от цены контракта, а не от начальной (максимальной) цены (НМЦ) договора, а также распространять действие контракта с единственным поставщиком на ранее возникшие отношения для того, чтобы сразу после принятия такого решения правительством или президентом он мог приступать к работе.
Дмитрий Казанцев считает, что расчет обеспечения контракта от цены контракта, а не от НМЦ — правильная и давно назревшая мера, которая служит дополнительным стимулом к снижению цены контракта, особенно с учетом размеров его обеспечения, предусмотренного 44-ФЗ. Этот инструмент успешно апробирован в закупках для малого бизнеса. По мнению Александра Калинина, отменять или уменьшать обеспечение надо либо для всех, либо ни для кого. «Для обычных банков должно быть одно обеспечение, для спецсчетов — другое, для казначейских счетов — третье», — говорит он.
Мнение ФАС
В ответ на запрос CNews в Федеральной антимонопольной службе (ФАС) сообщили, что ведомство в целом поддерживает инициативу Минкомсвязи о необходимости совершенствования системы госзакупок в сфере ИТ. Многие из предложенных мер имеют под собой объективные основания.
Как пояснил Михаил Евраев, заместитель руководителя ФАС России, ведомство поддерживает расширение специальной предквалификации на торгах, но при этом важно отработать механизм администрирования, потому что многие лоты носят смешанный характер.
Также антимонопольная служба выступает «за» предложение о возможности заключения контрактов жизненного цикла при создании государственных информационных систем и заключение нескольких контрактов в рамках одной закупки в сфере ИТ, например, при размещении заказов на основной и резервный каналы связи. Однако при этом важно определить сферу применения таких особенностей и соотнести данные изменения с предоставлением лимитов на закупку.
Может быть рассмотрен вопрос предоставления обеспечения исполнения контракта от цены, предлагаемой участником, но не менее 15– 20% от начальной (максимальной) цены контракта для исключения ситуаций с появлением необеспеченных контрактов.
«В то же время, ФАС не может поддержать предложения о возможности исполнения контракта до момента его заключения и о внесении изменений в существенные условия контракта в размере большем, чем предусмотрено 95 статьей 44-ФЗ, — сообщил Михаил Евраев. — Данная статья предусматривает возможность изменения цены пропорционально изменению объема в размере до 10 %. При этом у заказчика также есть возможность разыгрывать контракты с условием дозаказа выполняемых работ при изначально определенной стоимости за единицу работы».